23.09.2015

DigiNetzG: Mit Synergien
zu mehr Breitband

Ein wichtiger Schritt zur Senkung der Kosten beim Breitbandausbau ist der Referentenentwurf eines Gesetzes zur Erleichterung des Ausbaus digitaler Hochgeschwindigkeitsnetze (DigiNetzG), den das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) vor wenigen Wochen vorgestellt hat. Man rechnet allein durch die verbesserte Mitnutzung zur physischen Infrastruktur mit Einsparpotentialen von rund  € 20 Mrd. in den nächsten drei Jahren.

Die Bundesregierung reagiert mit diesem Gesetzentwurf auf die Vorgabe der EU-Kommission, die schon im Mai 2014 in der Kostensenkungsrichtlinie 2014/61/EU die Nutzung von Synergieeffekten bei der Inanspruchnahme von Infrastrukturen als einen wesentlichen Faktor zur Kostenreduzierung aufgenommen hatte.

Dieses Ziel, die Ausbaukosten insbesondere durch Nutzung von Synergieeffekten zu senken, ist ausdrücklich zu begrüßen. Allerdings muss die Richtlinie mit Augenmaß umgesetzt werden, damit dem Breitbandausbau in Deutschland entgegenstehende Effekte vermieden werden. Die jetzt eingeschlagene Richtung weist eine vielversprechende Perspektive auf. 

Umfassendes Konzept zur Synergienutzung

So geht die Stoßrichtung des DigiNetzG deutlich über die Mitnutzung von Infrastrukturen hinaus. Vielmehr beabsichtigt der Entwurf in der  Weiterentwicklung der bereits bestehenden Regelungen im Telekommunikationsgesetz (TKG) die Schaffung eines umfassenden Konzepts zur Synergienutzung, das auf allen betroffenen Ebenen ansetzt. Dazu zählt neben der Einräumung neuer und weitergehender Ansprüche auch die Schaffung von Transparenz, die Etablierung eines Streitbeilegungsmechanismus und eines Preisregimes für die Nutzung der Infrastruktur.

Die bestehenden und noch zu errichtenden Strom-, Gas-, Fernwärme- und Abwassernetze sowie die Verkehrsnetze (Eisenbahn, Straßen, Wasserwege) bieten ein enormes Potential für einen kosten- und ressourcenschonenden Breitbandausbau sowohl im Festnetz als auch im Mobilfunk. Das DigiNetzG beschränkt sich auf die Mitnutzung passiver Infrastruktur zur Aufnahme anderer Netzkomponenten, wie unter anderem Leerrohre, Leitungsrohre, Einstiegsschächte („Manholes“), Verteilerkästen, Türme, Masten und Pfähle, Antennenanlagen und andere Trägerstrukturen öffentlicher Versorgungsnetze.

Um die Mitnutzungsansprüche effektiv geltend machen zu können, soll mit dem DigiNetzG die Transparenz beim Bestand und der Errichtung von für den Breitbandausbau nutzbaren Infrastrukturen weiter erhöht werden. Vorgesehen sind individuelle Informationsansprüche der Unternehmen, zu denen auch eine Verweigerungsregelung des Auskunftsverpflichteten für den Fall besteht, dass konkrete Gefahren für die Sicherheit oder Integrität der Versorgungsnetze, für die öffentliche Sicherheit oder die öffentliche Gesundheit vorliegen. Darüber hinaus gewährt das DigiNetzG einen Auskunftsanspruch zu geplanten oder laufenden Bauarbeiten an passiven Infrastrukturen sowie den Anspruch auf Koordinierung der Mitverlegung.

Wenn ein Anspruchsberechtigter einen Antrag auf Mitnutzung einer passiven Infrastruktur gestellt hat, kann die Ablehnung einer Angebotsabgabe durch den Verpflichteten auf einen Katalog von Versagungsgründen gestützt werden. Der VATM hat diesbezüglich gefordert, dass die Liste der möglichen Versagensgründe nicht abschließend formuliert wird, sondern offen. Für den Investitionsstandort Deutschland ist es von enormer Bedeutung, dass durch Mitnutzungsansprüche nicht der bereits erfolgte NGA-Ausbau nachträglich entwertet wird. Vor diesem Hintergrund ist es unsere Hauptforderung, eine Regelung in das DigiNetzG aufzunehmen, durch die eine begehrte Mitnutzung abgelehnt werden kann, wenn zu befürchten ist, dass es dadurch zu einer Überlagerung bereits bestehender Hochgeschwindigkeitsnetze durch neue parallele Infrastrukturen kommt. Insofern sollte das Mitnutzungsrecht faktisch auf das Ziel der Schließung weißer NGA-Flecken beschränkt werden.

Bei Konflikten ist es zukünftig möglich, die BNetzA als nationale Streitbeilegungsstelle anzurufen und von ihr eine verbindliche Entscheidung herbeiführen zu lassen. Hierfür wird bei der Behörde extra ein neues Beschlusskammerverfahren etabliert.

Das DigiNetzG setzt hinsichtlich der zu verlangenden Entgelte für die Mitnutzung von Infrastrukturen auf einen sich bildenden Marktpreis im Wege der Streitbeilegung vor der BNetzA. Bei Überschneidungen zu bereits regulierten Vorleistungsprodukten ist konsequenterweise auf die bereits ermittelten Entgelte abzustellen. Die Eigentümer und Betreiber öffentlicher Versorgungsnetze können darüber hinaus Einnahmen aus Mitnutzungen von der Berechnungsgrundlage ihrer Endnutzertarife im Kernbetätigungsbereich (z. B. Energieversorger) ausnehmen und direkt davon profitieren.

Nicht aus Brüssel, sondern aus dem Bundestagsbeschluss „Moderne Netze für ein modernes Land“ stammt die neue Pflicht zur bedarfsabhängigen Mitverlegung von passiver Infrastruktur sowie unbeschalteter Glasfaser bei öffentlich finanzierten Bauarbeiten. Die Mitverlegungsverpflichtung gilt uneingeschränkt bei privaten und gewerblichen Neubaugebieten.

Hinter dem Entwurf des DigiNetzG verbirgt sich weit mehr als die unspektakuläre 1:1 Umsetzung einer weiteren EU-Richtlinie. Die Verzahnung mit „anderen“ Infrastrukturen ist eine nicht zu unterschätzende Herausforderung und die Widerstände der nunmehr Verpflichteten sind zum Teil erheblich. Auch dürfen die Erwartungen an die Synergieeffekte nicht zu hoch angesetzt werden, da die gemeinsame Nutzung von Infrastrukturen im Hinblick auf Wartung und Instandsetzung, die Ausbauplanung und die unternehmensübergreifende Abstimmung immer wieder als eher hinderlich bewertet wird. Von erheblicher Tragweite ist aber der Umstand, dass mit einem symmetrischen Regulierungsansatz nun alle Marktteilnehmer als Verpflichtete von den Ansprüchen des DigiNetzG betroffen sind. Hier kommt es nun auf eine Umsetzung mit Augenmaß an, um Verwerfungen im Markt zu vermeiden.

Es ist verstärkt darauf zu achten, dass aus dem DigiNetzG kein Hemmnis auf dem Weg zur Gigabit-Gesellschaft wird. Sofern Mitnutzungsansprüche sich in der Praxis nämlich hauptsächlich auf bereits bestehende TK-Infrastrukturen richten sollten, ist eine starke Beeinträchtigung des bislang asymmetrisch regulierten Telekommunikationsmarktes zu befürchten, die an der Nachhaltigkeit des Gesetzes zweifeln ließe. Für den Investitionsstandort Deutschland ist es von enormer Bedeutung, dass durch Mitnutzungsansprüche nicht der bereits erfolgte NGA-Ausbau nachträglich entwertet wird. Es muss sichergestellt werden, dass die wirtschaftliche Integrität bestehender Netze nicht beeinträchtigt wird. Insofern sollte das Mitnutzungsrecht faktisch auf das Ziel der Schließung weißer NGA-Flecken beschränkt werden. Dass es sich hierbei um das eigentliche Ziel der Richtlinie handelt, ergibt sich aus den Erwägungsgründen der Richtlinie und der Bezugnahme auf die Digitale Agenda.

In Art. 8 der EU-Kostensenkungsrichtlinie ist vorgesehen, dass bei Baugenehmigungen für neu gebaute und renovierte Gebäude, die ab dem Jahr 2017 beantragten werden, diese mit einer hochgeschwindigkeitsfähigen Breitbandinfrastruktur ausgestattet werden. Im DigiNetzG wurde diese Regelung nicht aufgegriffen, man verweist auf die fehlende Gesetzgebungskompetenz des Bundes und sieht die Zuständigkeit bei den Ländern. Sinnvoll und effizient ist eine uneinheitlich in den Ländern umgesetzte Regelung jedenfalls nicht. Um das Bewusstsein der Bevölkerung für die Bedeutung von digitalen Hochleistungsnetzen zu wecken, verspielt man an dieser Stelle eines der wichtigsten Instrumente, die Brüssel den Mitgliedstaaten zur Einbindung der Bürger zur Verfügung stellt.

Die Erfahrungswerte beim Umgang mit den Mitnutzungsansprüchen des TKG 2012 zeigen auch, dass die Arbeit mit der Umsetzung in ein Bundesgesetz nicht getan ist. Der Anspruch auf Mitnutzung von Autobahnen (§ 77c TKG) wurde über Jahre unterlaufen, weil notwendige Formulare nicht vorhanden waren. Immerhin wurde mittlerweile ein Antragssystem sowie die dazugehörigen Verwaltungsaktmuster vom BMVI entwickelt und im Februar 2014 veröffentlicht. Etliche nachgelagerte Vorschriften müssen hinsichtlich der neuen Vorgaben überprüft werden. Klar ist, dass auch die nachgelagerten Verwaltungsvorgänge organisiert werden müssen, damit ein gutgemeintes Gesetz nicht als Papiertiger endet.