15.09.2015

Neue Chancen für Dienstewettbewerb – BNetzA kann Markt 2 absichern

Die BNetzA kann mit einer umsichtigen Prüfung und unter Berücksichtigung aller nun auf dem Tisch liegenden Fakten den Bestand eines milliardenschweren Marktes sichern. Den Spielraum gewährt ihr die EU-Kommission und diese Chance muss der Regulierer nun nutzen.

Bereits Ende letzten Jahres hat die EU-Kommission ihre überarbeitete Märkteempfehlung veröffentlicht, wonach sich die Anzahl der als ex-ante regulierungsbedürftig angesehenen Märkte von bisher sieben auf vier reduziert. Damit werden die Märkte 1 und 2 der Empfehlung von 2007 nicht mehr als regulierungsbedürftig empfohlen. Sollten die in den beiden Märkten verankerten Regulierungsvorgaben wegfallen, wäre das mit weitreichenden Konsequenzen für Verbraucher und Unternehmen verbunden. Markt 1 und Markt 2 (2007) bilden bislang die regulatorische Basis für Dienste wie Call-by-Call und Preselection, sind aber auch das Rückgrat der zahllosen Auskunfts- und Mehrwertdiensteanbieter sowie vieler Geschäftskundenversorger in Deutschland. Einmal mehr zeigt sich, dass die Harmonisierung des TK-Binnenmarktes nicht ohne Berücksichtigung nationaler Besonderheiten gelingen kann. Eine Regulierung mit Augenmaß ist erforderlich, um nicht Kollateralschäden in der deutschen Wettbewerberlandschaft zu hinterlassen.

Die Überprüfung des Marktes 2 wurde von der Bundesnetzagentur (BNetzA) bereits eingeleitet. Dieser Vorleistungsmarkt ist maßgeblich, weil die relevanten und bisher in Markt 1 und 2 verteilten Regulierungsvorgaben in einem einheitlichen Markt 2 zusammengefasst werden könnten. Bei ihrer Analyse muss sich der Regulierer bereits nach der neuen Märkteempfehlung richten. Die EU-Kommission hat – nicht zuletzt aufgrund massiver Bemühungen des VATM – die EU-Märkteempfehlung um einen entscheidenden Passus ergänzt, der den nationalen Regulierungsbehörden explizit die Fortführung ihrer bisherigen Regulierungspraxis erlaubt - wenn es sich dabei um eine nationale Sondersituation handelt. Die BNetzA hat es also mit einer gewissenhaften Prüfung und unter Berücksichtigung all der nun auf dem Tisch liegenden Fakten in der Hand, den Bestand eines milliardenschweren Marktes zu sichern.

Um die Bedeutung von Call-by-Call und Preselection, von Auskunfts- und Mehrwertdiensten (AMWD) sowie Telefondienstleistungen im Rahmen von Geschäftskundenangeboten einordnen zu können, werden nachfolgend diese drei Geschäftsfelder und deren Status Quo erläutert:

Call-by-Call und Preselection:

Mit Beginn der Liberalisierung in Deutschland zum 01.01.1998 stand Call-by-Call als Synonym für Wettbewerb im Bereich der Telefonie von Festnetzanschlüssen. Call-by-Call wurde von den Nutzern überraschend schnell als Alternative zum bis dahin bestehenden Monopolangebot der Deutschen Telekom akzeptiert. Die Nutzung von Call-by-Call gerade in Verbindung mit der Abrechnung genutzter Verbindungen über die Telefonrechnung der Telekom war einfach, transparent und führte zu markanten Kosteneinsparungen im Vergleich zu den bis dahin geltenden Tarifen für Gesprächsverbindungen. Wettbewerblich war das Call-by-Call- Prinzip das Instrument zum Aufbrechen des vorher bestehenden Monopols. In rasantem Wachstum dominierte das Verbindungsnetzbetreibergeschäftsmodell den Wettbewerb um Marktanteile im Telefondienst. Mit der Einführung der Flatrates im Jahr 2004 begann der Rückgang des Call-by-Call-Hypes. Doch wer glaubt, dass es sich dabei um ein Angebot von gestern handelt, der irrt gewaltig. Die jährlich vom VATM gemeinsam mit Dialog Consult erhobenen Marktzahlen belegen, dass Call-by-Call und Preselection weiterhin für Millionen von Haushalten essentieller Bestandteil ihrer Kommunikation ist. Zwei aktuelle Studien des Wissenschaftlichen Instituts für Infrastruktur und Kommunikationsdienste (WIK) und von Dialog Consult untermauern dies mit ihren Ergebnissen:

•    Mehr als 5 Mio. Privathaushalte in Deutschland haben im Jahr 2014 CbC/PS genutzt. Im Jahr 2014 wurden rund 8 Mrd. Sprachminuten in Deutschland über CbC/PS telefoniert.

•    Die Zahl der Verbindungsminuten in Netze im Ausland, die über CbC/PS geführt wurden, hat sich von 2012 bis 2014 um durchschnittlich 4,2 % p.a. erhöht.

•    Im April 2015 betragen Telekom-Preise für Telefonate in die wichtigsten Länder außerhalb Deutschlands bzw. deutsche Mobilfunknetze im Mittel das 5,8-fache bzw. 10,1-fache der Top 5 CbC-Tarife; d. h., dass CbC-Kunden durchschnittlich Preiseinsparungen von 83 % bzw. 90 % gegenüber TD erzielen.

•    Bei einem Wegfall von CbC-/PS-Angeboten würden ihre heutigen Nutzer – durch die höheren Tarife von TD – pro Jahr mindestens durch 600 bis 780 Mio. Euro zusätzliche Verbindungsentgelte belastet und könnten 1 Mrd. Euro pro Jahr erreichen, weil die Telekom aufgrund des dann fehlenden Wettbewerbsdrucks durch CbC-/PS-Anbieter ihre Preise gegenüber dem heutigen (bereits relativ hohen) Niveau noch weiter anheben würde.

•    Solche Belastungen infolge eines CbC-/PS-Wegfalls würde in sämtlichen Regionen Deutschlands vor allem Privathaushalte treffen, die aufgrund ihres Migrationshintergrunds überdurchschnittlich stark Festnetztelefonate in ihre Herkunftsländer (insbesondere Türkei, Polen, Russland) nachfragen.

•    Weiterhin würden von den Belastungen eines CbC-/PS-Wegfalls in erster Linie Menschen betroffen sein, die mehr als 65 Jahre alt sind, sozial nicht der Oberschicht angehören und wenig Erfahrungen mit der Nutzung internetbasierter Ersatzangebote für die herkömmliche Festnetztelefonie (z. B. Skype, WhatsApp) haben.

Der Weiterbestand der Verpflichtung der Telekom zur Gewährung von Call-by-Call und Preselection muss nicht mit der Regulierungsbedürftigkeit des Marktes 1 verknüpft sein. Regulierungssystematisch könnte genauso gut eine Verpflichtung im Rahmen des Marktes 2 von der BNetzA in Betracht zu ziehen sein. Dieses Konzept haben bislang auch die meisten Regulierungsbehörden in Europa verfolgt und die EU-Kommission hat für diesen Weg auch auf Basis der aktuellen EU-Märkteempfehlung ausdrücklich eine Hintertür für Deutschland geöffnet.

•    Die Studie von Prof. Dr. Torsten J. Gerpott/Prof. Dr. Peter Winzer „Vorteile von Call-by-Call und Preselection-Angeboten für Privatkunden aus ökonomischer Sicht“ ist hier abrufbar.

•    Die Zusammenfassung der Studie des WIK mit dem Titel „Betreiber(vor)auswahl: Bedeutung für den deutschen TK-Markt und Zukunftsperspektiven“ finden Sie hier.

Auskunfts- und Mehrwertdienste

Im deutschen TK-Markt werden eine Vielzahl von Auskunfts- und Mehrwertdiensten angeboten. Diese Dienste lassen sich u. a. nach dem konkret avisierten Kommunikationszweck, nach bestimmten Nummerngassen und nach den (möglichen) Preisen für den Endkunden unterscheiden. Die Bereitstellung dieser AMWD hat sowohl für den TK-Markt als auch mit Blick auf die Gesamtwirtschaft eine enorme Bedeutung. Diese Aussage wird unterlegt durch eine repräsentative Umfrage zum Kommunikationsverhalten von Nutzern, die für den VATM durchgeführt wurde. Sie zeigt, dass AMWD auch heute einen festen Platz im Kommunikationsverhalten haben. Im Mittelpunkt der Untersuchung steht die Bedeutung des Kontaktweges Telefon bzw. der mit dem Telefon verbundenen Servicerufnummern im Verhältnis Unternehmen und Verbraucher. Der Einsatz von Servicerufnummern (Mehrwertdienste) hat danach einen etablierten Platz in der Kommunikation der Menschen. Als Kernvorteil von Servicerufnummern wird die individuelle Beratung gesehen. Dies wird gerade von jüngeren Nutzern als Vorteil gesehen. Weitere Vorteile sind Schnelligkeit, Verständlichkeit und Erreichbarkeit. Das Internet wird mit großem Abstand am häufigsten zur Einholung von Telefon- und Adressauskünften genutzt, gleichwohl wird die telefonische Telefon- und Adressauskunft von fast jedem Dritten genutzt, obwohl sie gegenüber der Internetabfrage kostenpflichtig ist.

•    Die Studie von Prof. Dr. Jens Böcker  „Servicequalität und Kundenzufriedenheit in der digitalen Gesellschaft“ ist hier abrufbar.

Die BNetzA geht in der bisherigen Analyse des Marktes 2 davon aus, dass es beträchtliche und anhaltende strukturelle Marktzutrittsbarrieren gibt, die dazu führen, dass die marktbeherrschende Position der Telekom Fortbestand haben wird, insbesondere auch, da es keine (künftige) Tendenz zu wirksamen Wettbewerb gibt. Da dem Marktversagen nicht durch Anwendung des allgemeinen Wettbewerbsrechts begegnet werden kann, ergibt sich seine Regulierungsbedürftigkeit. Die in Markt 2 verortete Zuführungsleistung zu Mehrwertdiensten ist konstitutiv für den Wettbewerb im Mehrwertdienstemarkt.Die BNetzA geht zu Recht davon aus, dass ein Diensteanbieter in aller Regel nur dann auf dem Markt auftreten kann, wenn eine genügende Anzahl von Endkunden seinen Dienst erreichen kann und er die Gespräche dieser Endkunden zu seinem Netz zugeführt bekommt. „Eine Verweigerung des Zugangs zu den Vorleistungsprodukten der Zuführung würde zur Geschäftseinstellung der Konkurrenz führen.“ war in der letzten Analyserunde das Ergebnis der BNetzA. Ohne Zuführungsleistung müssten Diensteanbieter selbst zu Teilnehmernetzbetreibern werden, um ihre Endkunden zu erreichen. Diese Option wäre aber wirtschaftlich prohibitiv. Da die Telekom auch selbst im Mehrwertdienstemarkt als Anbieter aktiv ist, hat sie kein Interesse daran, die Zuführungsleistung freiwillig, d. h. ohne eine entsprechende Zugangsverpflichtung, zu erbringen.

Geschäftskundenangebote (Business Communication Services / Anschluss-Resale und Preselection)

Seit der umfassenden Liberalisierung der TK-Märkte im Jahre 1998 standen Dienste und Preise für die TK-Dienste des Massenmarktes im Blickpunkt von Politik und Regulierung. Dies sind Dienste, die primär von privaten Haushalten und KMUs nachgefragt werden. In der Tat sind in diesem Marktsegment erhebliche Erfolge des Wettbewerbs zu verzeichnen. Diesem Fokus lag die Erwartung zu Grunde, dass es im Bereich der TK-Dienste für Unternehmen und hier insbesondere für multinationale Unternehmen („Business Communications Services“) keinerlei Wettbewerbsprobleme gäbe. Diese mangelnde regulatorische Beachtung von Business Communication Services nach der allgemeinen Marktliberalisierung steht in einem deutlichen Gegensatz zur enormen gesamtwirtschaftlichen Bedeutung dieser Dienste.

Für einen signifikanten Teil der Unternehmen in Deutschland ist die Möglichkeit, Verbindungen über Preselection (d. h. die feste Voreinstellung auf einen Verbindungsnetzbetreiber) bzw. Telefonanschlüsse im Wege des Anschluss-Resale in Anspruch nehmen zu können, immer noch ein wichtiger Baustein ihres Kommunikationsprofils. Über 30 % aller Unternehmen in Deutschland haben ausweislich der Zahlen des Statistischen Bundesamtes (noch) keinen Breitbandanschluss. Darüber hinaus ist festzuhalten, dass die derzeitige Qualität von Bitstrom-Anschlüssen der Telekom vielfach nicht ausreicht, um (alle) Ansprüche von Geschäftskunden zu befriedigen. Insbesondere Filialbetriebe fordern ein unternehmensweites Angebot ein, das die Bereiche Telefonie (Festnetz und Mobilfunk), Datenkommunikation und AMWD aus einer Hand abdeckt. Neben der bundesweiten Verfügbarkeit, spielen auch Servicelevels eine erhebliche Rolle. Um diesen Anforderungen gerecht zu werden, sind alternative Anbieter in nahezu allen Fällen gezwungen, Vorleistungen der Telekom einzukaufen, um ein vollständiges Diensteportfolio aus einer Hand anbieten zu können. Diese Vorleistungen erstrecken sich über alle zurzeit möglichen, regulierten Wholesale-Produkte der Telekom. Die universelle Angebotsfähigkeit verlangt auch die Verfügbarkeit von relativ „einfachen“ Vorleistungen wie die Wiederverkaufsmöglichkeit des Telefonanschlusses („Anschluss-Resale“) und der Voreinstellung des Anschlusses auf einen Verbindungsnetzbetreiber. Nur so sind Anbieter im Geschäftskundenbereich in der Lage, flächendeckend ein umfassendes Diensteangebot vertriebsseitig zu erbringen. Von daher ist im Geschäftskundenbereich auf die gleichen notwendigen regulatorischen Voraussetzungen für Dienstewettbewerb zurückzugreifen, wie im Privatkundenmarkt. Für ein flächendeckendes Angebot und für Wettbewerb im Geschäftskundensegment sind die (regulierten) Vorleistungen aus den alten Märkten 1 und 2 (2007) – zusammengefasst in einem fortregulierten Markt 2 - zwingend notwendig.

•    Ein ausführliches Positionspapier des VATM finden Sie hier.

Der nationale Sonderweg muss beschritten werden

Der VATM und mehrere renommierte Wissenschaftler haben mit ihren Veröffentlichungen gezeigt, dass derzeit und in absehbarer Zukunft zumindest in Deutschland die Voraussetzungen des von der BNetzA vorzunehmenden „Drei-Kriterien-Tests“ und damit der Regulierungsbedürftigkeit des Marktes 2 weiter gegeben sind. Insofern gilt es aus deutscher Sicht von der EU-Kommission zu erwarten, dass sie den nationalen Gegebenheiten und Besonderheiten hinreichend Rechnung trägt und der auch zukünftigen Regulierung des Marktes 2 keine Steine in den Weg legt.

(Bild: Bundesnetzagentur)